CLAUDIO-AGOSTINI

Opinión

IVA: exenciones y regresividad

PULSO 09/11/2017

Por Claudio Agostini. El consenso es que una buena política tributaria respecto del IVA es tener una sola tasa pareja y ojalá ninguna exención. Es una mala idea empezar a considerar en Chile tasas de IVA diferenciadas o agregar exenciones.

El Impuesto al Valor Agregado (IVA) se introdujo por primera vez en Francia en 1954. Con el tiempo, sus ventajas en términos de menores costos de administración y fiscalización hicieron que se adoptara masivamente y hoy existe en más de 140 países. En general, es un impuesto importante en términos de recaudación. En los países OCDE representa en promedio 20% de la recaudación tributaria. Chile lo incorporó a su sistema tributario en 1974 con una tasa de 20%. Hoy la tasa es 19% y representa 48,5% de la recaudación.

Si bien el IVA tiene ventajas desde el punto de vista de su administración y fiscalización, tiene una desventaja en términos de equidad porque es un impuesto regresivo. La progresividad o regresividad de un impuesto se mide calculando el monto total pagado en ese impuesto dividido por el ingreso. Si la fracción pagada aumenta con el ingreso el impuesto es progresivo y si disminuye al aumentar el ingreso es regresivo.

En el caso del IVA la evidencia de que es un impuesto regresivo es robusta y sistemática. Por ejemplo, el estudio de Decoster, Lughrey, O’Donoghue y Verwerft muestra que en Bélgica, Grecia, Hungría, Inglaterra e Irlanda el IVA es regresivo, en todos esos países el 10% más pobre paga el doble como fracción de sus ingresos que el 10% más rico. La evidencia para Chile es similar, un trabajo de Cantallopts, Jorrat y Scherman muestra que el IVA empeora la distribución del ingreso al aumentar el Gini de 0.52 antes de impuestos a 0.54 después de sólo considerar el IVA.

Hay algunos que se resisten a creer que es regresivo a pesar de la evidencia y su argumento es que al considerar en qué se gasta el IVA deja de ser regresivo. No es un buen argumento por dos razones. La primera es que al considerar el gasto ya no se está evaluando sólo el impuesto IVA, sino que el paquete fiscal IVA y gasto. Obviamente, ese gasto se podría realizar igual financiándolo con otros impuestos, incluyendo uno progresivo, así que no se puede asociar su efecto al IVA. La segunda razón es que es imposible saber en qué se gasta el IVA ya que se suma a las rentas generales de la nación. Los que argumentan que el IVA no es regresivo consideran el gasto social para hacer sus cálculos, pero esa es una elección arbitraria. Se podría elegir el gasto en defensa, en el Poder Judicial, en la PDI y Aduanas y el cálculo cambiaría radicalmente.

Debido a su regresividad y por razones distributivas, parecería una buena idea tener tasas de IVA más bajas o incluso una exención para bienes que los pobres consumen en mayor proporción, como alimentos. Sin embargo, es mala idea por varias razones.

La primera razón es que es un mal instrumento para redistribuir ingresos. El trabajo de Atkinson y Stiglitz en 1976 demostró que es mejor redistribuir ingreso a través de un impuesto progresivo al ingreso y es ineficiente hacerlo a través de un impuesto al consumo como el IVA. Si se quisiera tener un sistema tributario que redistribuya más, la solución es recaudar menos del IVA y más del impuesto al ingreso en vez de poner exenciones o tasas más bajas de IVA.

La segunda razón es que las exenciones y tasas más bajas terminan beneficiando en mayor magnitud a los hogares de mayores ingresos, que consumen no sólo más alimentos que los más pobres, sino que además más caros. Una exención de IVA es equivalente a un subsidio muy mal focalizado y por eso es mejor utilizar un subsidio directo a los más pobres. La tercera es que se facilita la evasión y las compras de otros bienes se registrarían como de alimentos para pagar menos IVA.

Por último, es importante señalar que bajar la tasa de IVA a un bien no garantiza que su precio baje. Las experiencias con reducciones de la tasa de IVA a sectores particulares no han sido exitosas. Por ejemplo, en 2009 Francia redujo la tasa de 19,6% a 5,5% para los restaurantes con la idea de que bajaran los precios o aumentaran los salarios de quienes trabajan en restaurantes o se crearan nuevos empleos. La evidencia es que los precios bajaron apenas 1,1% y no aumentaron ni el empleo ni los salarios. En Alemania se redujo el IVA a los hoteles de 19% a 7% para estimular el turismo y la economía, pero el impacto en precios fue cero.

Desde hace tiempo, el consenso es que una buena política tributaria respecto al IVA es tener una sola tasa pareja y ojalá ninguna exención. En Irlanda la Commission on Taxation que evaluó reformas para mejorar el sistema tributario en 1984, recomendó tener una sola tasa de IVA para todos los bienes y servicios, ya que eso reduce los costos de administración y fiscalización del impuesto junto con mejorar la eficiencia en la asignación de recursos en la economía. La misma recomendación hace la OCDE a los países miembros e igual propuesta hizo el informe Mirrlees en Inglaterra en 2011.

Por eso me parece una mala idea empezar a considerar en Chile tasas de IVA diferenciadas o agregar más exenciones. De hecho, soy partidario de derogar las exenciones existentes y así bajar la tasa de IVA.

*El autor es académico Escuela de Gobierno Universidad Adolfo Ibáñez (@agostini_cl).