FMI: Brasil, Cómo hacer que la regla del gasto público funcione

Blog del FMI 04/10/2017

Por Fabian Bornhorst y Teresa Curristine.

Brasil está saliendo de una profunda recesión. Si bien se espera que el país registre un crecimiento positivo en 2017, la crisis dejó marcas profundas en sus finanzas públicas. De 2013 a 2016, el resultado fiscal primario, que excluye los pagos de intereses, cayó de un superávit de 1,7% a un déficit de 2,5% del PIB, y la deuda pública aumentó en casi 20 puntos porcentuales del PIB. El impacto de la desaceleración se vio agravado por problemas fiscales estructurales de larga data.

A fin de restaurar la salud fiscal y fomentar la credibilidad de la política fiscal, el gobierno brasileño llevó a cabo importantes reformas. El elemento fundamental es una nueva regla de gasto, que fue incluida en la constitución de Brasil en diciembre de 2016. Esta norma impone un límite al gasto federal primario, que debe crecer con el índice de inflación. Pero una implementación exitosa de la regla requerirá reformas estructurales y modificaciones institucionales y de procedimientos de la gestión de las finanzas públicas.

Restaurar la sostenibilidad de la deuda

Es necesario que Brasil acometa varias reformas estructurales para mantenerse dentro de los límites de gasto que establece la norma.

Para hacer frente a las causas subyacentes del aumento del gasto es fundamental abordar mandatos de gastos insostenibles, incluyendo los de la seguridad social. El gasto total en seguridad social en Brasil está entre los mayores del mundo, en alrededor del 11,3% del PIB en 2015 (una cifra especialmente elevada para un país con la estructura demográfica de Brasil). En diciembre de 2016 se presentó una propuesta de reforma de la seguridad social al Congreso brasileño.

También será necesario adoptar otras medidas para cumplir con el techo de gasto en el futuro, como examinar gastos obligatorios crecientes y las prácticas de indexación. Al mismo tiempo, un presupuesto más flexible puede proteger, o mejor aún aumentar, la inversión pública para subsanar el déficit en el área de infraestructura. Si bien la reforma del gasto es la clave para la sostenibilidad fiscal a mediano plazo, medidas que fortalezcan los ingresos públicos —como reducir las exenciones tributarias— pueden reducir más rápidamente el déficit fiscal.

Llevar a cabo estas reformas con éxito bajaría la relación gasto/PIB y, a medida que se recuperen los ingresos, invertiría la trayectoria de la deuda pública. Ante tal escenario, conforme a las proyecciones del informe anual del FMI sobre la economía de Brasil, la deuda pública alcanzaría su máximo por encima del 90% del PIB en 2022 y luego empezaría a disminuir.

Respaldar la regla fiscal

La experiencia internacional indica que para que las reglas de gasto sean efectivas los gobiernos deben incorporarlas en el proceso presupuestario, adoptar un enfoque a mediano plazo y mejorar los informes financieros para que sea posible verificar el cumplimiento de la norma. Para una implementación exitosa de la nueva regla en Brasil, es necesario efectuar cambios institucionales y de procedimiento en estas áreas, tal como se describe en el reciente informe de asistencia técnica del FMI, preparado a solicitud del Tesoro Nacional Brasileño. En este contexto, la aprobación e implementación de la nueva propuesta de ley de finanzas públicas serían importantes para reforzar los nuevos procedimientos.

Fortalecer la planificación fiscal a mediano plazo: Conforme a las proyecciones del FMI el techo de gasto será vinculante ya en 2018. En años subsiguientes, la presión fiscal aumentará más. Esto resalta la importancia de desarrollar un marco integral de política fiscal a mediano plazo para evaluar el margen de maniobra fiscal y dar una orientación estratégica a la política fiscal. Considerando el marco fiscal en términos más generales, la regla por sí sola no garantiza automáticamente la sostenibilidad fiscal. El informe del FMI advierte que, al no existir otras limitaciones, la disciplina fiscal podría estar a riesgo si se dieran incrementos en gastos excluidos del techo o en los llamados gastos tributarios (aquellos que se originan en las exenciones tributarias).

Verificación y cumplimiento: En los informes mensuales del Tesoro ya se ha empezado a analizar el cumplimiento de la regla durante el año en curso. Además, en sus informes bimensuales de gastos e ingresos se incluye un análisis del modo en que se cumplirá la regla a medida que evolucionen las proyecciones fiscales y se apliquen los embargos presupuestarios (recortes a los gastos propuestos).

Más allá del gobierno, instituciones, analistas y medios de comunicación desempeñarán un papel importante siguiendo de cerca la implementación de la regla. La Institución Fiscal Independiente ya está llevando adelante un debate de política fiscal prospectiva sobre el impacto de la regla a mediano y largo plazo. Podría aprovechar aún más su vínculo al Senado para concientizar a los miembros del Congreso sobre los retos por delante. La verificación formal del cumplimiento recaerá sobre el Tribunal de Cuentas, la agencia de auditoría externa de las finanzas federales en Brasil. En todo caso, será importante que haya una comunicación clara y transparente con los interesados dentro y fuera del gobierno, y con el público en general.

Es el momento correcto

Si se implementa con éxito, la nueva regla mejorará la preparación, aprobación y ejecución presupuestaria, y hará que el presupuesto sea más realista. No obstante, Brasil debe avanzar con su agenda de reformas en un contexto de incertidumbre mundial. La recuperación en los precios de las materias primas y las favorables condiciones de liquidez en el mundo juegan a favor de Brasil. Este es un buen momento para que Brasil promueva las reformas y restaure las finanzas públicas.