Economía & Dinero

Andrés Solimano: “Llama la atención que habiendo un Ministerio del Trabajo y Previsión el proyecto (de pensiones) se entregue a Hacienda”

Juan Pablo Palacios 07/06/2017

“Yo asesoré un tiempo a la anterior ministra Ximena Rincón y cuando la conducción pasó a Hacienda, ya no había mucho más que hacer”, reconoce el doctor en economía del MIT. Habla sobre su libro “Pensiones a la chilena” y cuestiona aspectos de la nueva reforma previsional.

Es economista de la Universidad Católica y PhD en el Instituto Tecnológico de Massachusetts (MIT), sin embargo, su pensamiento se distancia de las bases ortodoxas que defienden varios de sus colegas. Andrés Solimano hace unas semanas lanzó el libro “Pensiones a la chilena”, donde critica el vigente sistema de capitalización individual, elabora propuestas y entrega detalles sobre su salida del Ministerio del Trabajo como asesor en el diseño de la nueva reforma previsional que enviará en julio el Gobierno al Congreso.

¿Qué lo llevó a plasmar en un libro el problema de las pensiones en Chile?

-Me motivó comprender cómo un sistema que se vendió en Chile y en el mundo como algo muy bueno, que entregaría buenas pensiones y altas tasas de reemplazo, termina siendo cuestionado por la ciudadanía que sale a la calle y pide un cambio integral. Hay que reconocer que hasta ahora la crítica ciudadana ha sido liderada por el movimiento No + AFP, que es independiente de los partidos, del Gobierno y de las antiguas dirigencias sindicales. La CUT nunca ha tenido un liderazgo en pensiones. En 2015 me pidieron cooperar como asesor en el diseño de la reforma previsional cuando era ministra del Trabajo y Previsión Social Ximena Rincón, quien fue presidenta del Comité de Ministros de reforma de pensiones. Pero el tema, a los pocos meses, lo tomó en su mando el Ministerio de Hacienda y Ximena Rincón renunció. También me interesa entender el sistema de pensiones como algo más general de la orientación del modelo económico chileno. Este es un modelo privatizado, que surgió en el régimen militar a través de la Ley 3.500, que se creó en una sesión secreta de la junta militar de gobierno. Eso fue el 13 de octubre de 1980 y se promulgó en noviembre del mismo año. Las AFP comenzaron a funcionar en 1981. Esto puede contribuir a explicar lo que viene después: un sistema de cuentas individuales administrado por sociedades privadas con fines comerciales que no existía en ninguna parte.

¿En el libro usted dice que el sistema de pensiones chileno es iliberal, lo que sería una contradicción vital en un modelo capitalista de mercado?

-El sistema entra en contradicción con el espíritu de una economía de mercado. No creo que en Chile exista una economía de mercado competitiva, porque muchos mercados están dominados por pocos oferentes. Estamos más bien ante una economía de mercado oligopólica. Así es en la banca, las farmacias, las telecomunicaciones y otras. Y la administración de los fondos de pensiones también está concentrada. En la sesión secreta de la junta militar en que se creó el sistema se decide que los únicos que pueden administrar los fondos son las AFP. Una persona que entra al mercado del trabajo y consigue una ocupación, le hacen un contrato y le preguntan en qué AFP se va a inscribir, pero si esa persona quisiera irse a una administración pública de sus fondos como el IPS, no puede hacerlo. Tampoco pueden administrar los fondos de pensión un banco de inversión o un sindicato. Entonces se creó por ley un monopolio sistémico, donde puede haber una competencia al interior de las AFP, pero no hay una competencia entre un sistema y otro. Eso es iliberal, porque no permite libertad de elección real, o por lo menos la acota mucho. Por eso en el libro propongo que se derogue el DL 3.500 y que se cree un nuevo sistema de pensiones con competencia sistémica, dando a la gente libertad de desafiliación de las AFP después de construir pilares alternativos.

¿Es buena señal que la Fiscalía Nacional Económica haya anunciado un estudio del mercado de rentas vitalicias por eventuales distorsiones?

-Es bueno que se hagan esos estudios. Desconozco las aristas legales que pueda tener esto. Dada la estructura de mercado que tenemos en la economía chilena no debe ser una gran sorpresa que exista poca competencia y que pueda haber un potencial de colusión. Podría haber en este mercado (de rentas vitalicias) una aseguradora estatal que también ofreciera rentas vitalicias y que pudiera competir con las aseguradoras privadas. El Estado tampoco está en el negocio de los seguros de vida, eso muestra que se creó un sistema privatizado en las rentas vitalicias que excluye a un posible competidor público.

¿Lo que propone el Gobierno para mejorar las pensiones no es una propuesta estructural?

-Se ha dicho que el proyecto estaría centrado en el 5% del empleador. Esto ayuda a revertir esta anomalía de que el empleador no contribuye, aunque igualmente va a quedar desbalanceado, porque el trabajador seguirá con el aporte del 10% y el empleador un 5%. Podría haber sido un aporte más equitativo, como 10% y 10%, con gradualidad. Así se ve en muchos países OCDE. También se anuncia que se creara una institución de alto nivel para administrar el 5%. ¿El alto nivel va a significar también altos sueldos para los ejecutivos de este nuevo ente, gastos de representación y consejos directivos que se designan a la usanza chilena, es decir, por cuoteo político? ¿No será mejor usar el IPS, fortalecido, que administre el 5%? No se necesita para las pensiones una institución tipo Banco Central, Tribunal Constitucional o el Consejo de Defensa del Estado.

¿Ayudará a mejorar las pensiones que del 5%, un 3% vaya a las cuentas individuales y un 2% a un seguro de ahorro colectivo?

-De acuerdo, que una parte vaya a las cuentas individuales, pero la gran pregunta es quién va a administrar esos recursos. ¿Van a entregar buenas pensiones? Me parece que falta una visión comprehensiva respecto de qué sistema de pensiones queremos para Chile.

¿Fue un error que el control en el diseño del proyecto quedara en manos del Ministerio de Hacienda?

-Llama la atención que habiendo un Ministerio del Trabajo y Previsión Social, con una subsecretaría especializada en el tema de la previsión, el proyecto se entregue al Ministerio de Hacienda cuya misión principal es conducir la política macroeconómica y fomentar el crecimiento. Creo que todos los ministerios tienen que opinar y Hacienda es importante por la dimensión presupuestaria, pero no sé si el diseño de un sistema de seguridad social debe residir en ese ministerio. Esto es sintomático de cómo se llevan las políticas públicas en Chile, que toman primero el tema financiero y después el tema social.

¿El rol que asumió Hacienda influyó en que usted no siguiera asesorando al Ministerio del Trabajo?

-Yo asesoré un tiempo a la anterior ministra Ximena Rincón y cuando la conducción pasó al Ministerio de Hacienda, ya no había mucho más que hacer. En la primera mitad de 2016 el Ministerio del Trabajo presidía el Comité de Ministros de Pensiones y ese comité dejó de operar. Se desactivó esa instancia.

¿Cuándo fue asesor de Trabajo planteó algunos de los temas que expone en el libro?

-Sí lo plantee, ante el Ministerio de Hacienda en reuniones técnicas que tuvimos. En el libro elaboré propuestas de forma más detallada y en forma autónoma y libre. Otra gente del Ministerio del Trabajo y de otros ministerios también hacían ver sus puntos de vista, pero en Chile es muy poderoso el Ministerio de Hacienda, eso viene de la época de Pinochet y se ha seguido con los gobiernos democráticos, y ellos terminan en distintas áreas influyendo mucho en la política publica.

“El sistema de AFP tiene altas rentabilidades porque es monopólico”

Los números que muestra en su libro prevén que es difícil ajustar las reglas del juego del sistema de pensiones.

-Hay nudo gordiano, que es el enorme volumen de recursos financieros que manejan las AFP, que les da gran poder económico y político. Basado en la experiencia internacional de países que desprivatizaron su sistema como Polonia, Hungría y Argentina, que no terminaron con el pilar de capitalización individual, sino que lo dejan como un pilar más, en el libro se propone para Chile un sistema de tres pilares: mantener el pilar solidario tratando de aumentar un poco el nivel de beneficios; un sistema público de reparto modernizado que sería administrado por el Instituto de Previsión Social que ya administra los fondos de las antiguas cajas, y un tercer pilar de cuentas individuales, que se mantiene, pero desmonopolizado. Las AFP deberán competir con otros oferentes al sistema. Habría que derogar el DL 3.500 y reemplazarlo por una nueva ley que permita competencia sistémica. Además, se otorga un período de seis meses para que la gente pueda desafiliarse y escoja entre un pilar público y uno privado, o repartir sus recursos entre ambos. También hay otras anomalías que hay que corregir, ya llevamos 36 años en que los empleadores no cotizan para las pensiones de sus empleados, lo que achicó el pozo acumulado en las cuentas individuales y esa es una de las causas de por qué las pensiones son bajas.

También menciona que pese a las elevadas utilidades del sistema, las pensiones son bajas.

-La tasa de rentabilidad sobre patrimonio de las AFP, según los datos de la Comisión Bravo, está entre 25% y 30% anual, muy superior a otros sectores. El Ministerio de Desarrollo Social calcula una tasa de rentabilidad del capital físico en la economía chilena de 8% para evaluar proyectos y las AFP tienen una tasa de rentabilidad sobre 25%. El sistema tiene esas altas rentabilidades porque es monopólico, ningún mercado tendría un 25% de rentabilidad después de 36 años. En un mercado libre y competitivo entrarían nuevos operadores, aumenta la oferta, bajan las rentabilidades y se convergería a un retorno normal de entre 8% y 10%. Esto es una fuente de deslegitimación porque las pensiones son bajas, pese a las altas rentabilidades. Hay otros factores que influyen como las lagunas y los bajos sueldos. Las pensiones de AFP están, en promedio, bajo $200 mil al mes, en $233 mil las del IPS, $877 mil en Capredena y $956 mil en Dipreca. La OIT recomienda que no haya grandes diferencias entre sub-sistemas. El sistema actual tiene problemas estructurales, las llamadas soluciones paramétricas no lo van a resolver, se requiere una reforma integral.